Zwischen partizipativer Demokratie, Verwaltungsmodernisierung und sozialer Gerechtigkeit
Die Forschungsergebnisse, die Gegenstand des folgenden Interviews sind, entstammen einem Projekt über Bürgerhaushalte in Europa, welches am Berliner Centre Marc Bloch, einem deutsch-französischen Institut für Sozialwissenschaften, angesiedelt war. Es wurde von Prof. Yves Sintomer geleitet. Dr. Anja Röcke und Dr. Carsten Herzberg waren wissenschaftliche Mitarbeiter in diesem Projekt, in dem darüber hinaus über zehn Kollegen aus dem Ausland mitgewirkt haben. Die Arbeit wurde von der Hans-Böckler-Stiftung, der Humboldt Universität zu Berlin und dem Centre Marc Bloch gefördert. Die Forschungen sind inzwischen abgeschlossen und die Ergebnisse können zur weiteren Vertiefung nachgelesen werden (siehe Literaturhinweise unten).
Sie haben viele unterschiedliche Bürgerbeteiligungshaushalte untersucht. In kurzen Worten: Was ist die gemeinsame Idee des Bürgerhaushalts?
Am Anfang unseres Projektes über die Bürgerhaushalte in Europa haben wir nach einer Definition gesucht. Wir sind auf fünf Kriterien gestoßen, die zur Abgrenzung von Bürgerhaushalten gegenüber anderen Beteiligungsverfahren wichtig sind. Im Vordergrund steht dabei, dass es (1.) um eine Einbeziehung von Bürgerinnen und Bürgern über öffentliche Finanzen geht und dass (2.) die Teilnehmer solcher Verfahren eine Rückmeldung erhalten, inwiefern ihre Vorschläge angenommen werden oder nicht. Letzteres ist übrigens bei vielen Partizipationsverfahren, die im Rahmen der Lokalen Agenda 21 eingeführt wurden, nicht der Fall: Bürgerinnen und Bürger werden konsultiert, was aus den Anregungen wird, bleibt oft ungeklärt. Weiterhin ist im Hinblick auf die Bürgerhaushalte von Bedeutung, dass es sich (3.) um ein Verfahren handelt, das über die Ebene der Stadtteile hinaus geht und die Gesamtstadt mit einbezieht. Ferner haben wir (4.) eine Diskussion zwischen den Beteiligten als Kriterium festgelegt. Eine ausschließliche Erhebung von Meinungen mittels Fragebögen oder die bloße Durchführung von Informationsveranstaltungen ohne Konsultation und Rechenschaft haben wir nicht als Bürgerhaushalt gezählt. Weiterhin ist (5.) ein Bürgerhaushalt ein routinemäßig angelegtes Verfahren, das mit jedem neuen Haushaltsplan zu initiieren ist. Dies ist wichtig, um Bürgerhaushalte von einmaligen Referenden zu unterscheiden, die sich mit finanzpolitischen Fragen beschäftigen.
Wer treibt die Einführung von Bürgerhaushalten in den Kommunen maßgeblich voran - kommt die Initiative dazu eher aus der Politik, aus der Verwaltung oder aus der Bürgerschaft?
In Deutschland waren es am Anfang vor allem Bürgermeister/-innen und Kämmerer/-innen als Spitze der Verwaltung. Die deutschen Bürgerhaushalte gehen auf ein neuseeländisches Beispiel zurück, das einen Best-pratice-Preis für gutes Verwalten gewonnen hat. Bürgerinnen und Bürger wussten zu diesem Zeitpunkt mit dem Begriff „Bürgerhaushalt“ wenig anzufangen. Dies hat sich inzwischen geändert, nicht zuletzt dadurch, dass entwicklungspolitische NGOs das brasilianische Beispiel „Porto Alegre“ in die Diskussion eingebracht haben. Auch wird der Bürgerhaushalt von unterschiedlichen Parteien getragen. Anders als in anderen europäischen Ländern ist der Bürgerhaushalt nicht das Projekt einer Partei. Letztlich würde ich sagen, dass es sehr von den Bedingungen vor Ort abhängt, wer einen Bürgerhaushalt vorschlägt. Doch eins muss deutlich werden: Ohne die Verwaltungsspitze und eine Mehrheit im Rat zu gewinnen, sind solche Verfahren zum Scheitern verurteilt. Gleichzeitig macht aber auch ein Bürgerhaushalt keinen Sinn, wenn die Bürgerschaft sich nicht mit dem gewählten Verfahren identifizieren kann.
Die Studie der Heinrich-Böll-Stiftung beschäftigt sich mit Bürgerhaushalten in Thüringen, Sachsen und Sachsen-Anhalt. Wenn wir von dort mal über den Tellerrand schauen: Welche Bürgerhaushaltsprojekte in Deutschland würden sie empfehlen und wieso?
Ein ideales Verfahren, das man einfach kopieren und überall einsetzen kann, sehe ich nicht. Es sind vor allem einzelne Aspekte, die bestimmte Beispiele interessant machen. Berlin-Lichtenberg war wichtig für die Entwicklung von Bürgerhaushalten in Deutschland, weil der Berliner Bezirk eine Votierung eingeführt hat, mit der Bürger/-innen ihre Vorschläge hierarchisieren können. Auf diese Weise entstehen klare Prioritätenlisten, zu denen die politischen Mandatsträger Stellung beziehen. Die Städte Köln und Hamburg sind interessant, weil sie den Nutzen des Internets für den Bürgerhaushalt betont haben. Ein reiner Internet-Bürgerhaushalt hat aber auch seine Nachteile. Der beste Weg liegt in der Kombination von Online-Beteiligung und Bürgerversammlungen; auf diese Weise können unterschiedliche Gruppen angesprochen werden. Auch die Art der Diskussion und die daraus zu ziehenden Informationen sind jeweils unterschiedlich und können sich gut ergänzen. Dann gibt es kleine Beispiele, die in Zukunft von großer Bedeutung sein könnten. Die Stadt Jüterbog in Brandenburg hat einen festen Betrag zur Verfügung gestellt, der an bürgerschaftliche Projekte vergeben wird. Ein solcher Schritt wird für die langfristige Etablierung von Bürgerhaushalten wichtig sein. Gleichzeitig birgt er die Gefahr, dass die großen Themen der Finanzpolitik außen vor bleiben. Ein meiner Meinung nach interessantes Modell wäre die direkte Vergabe von Mitteln durch die Bürgerschaft auf der Ebene der Stadtteile. Dies müsste mit einer Diskussion über die strategischen Entwicklungsziele auf gesamtstädtischer Ebene verbunden werden. Einen solchen Bürgerhaushalt gibt es noch nicht - er würde jedoch die jetzt notwendige Innovation darstellen.
Gibt es aus ihrer Sicht gravierende Unterschiede zwischen den verschiedenen Bürgerhaushalten in Ost- und Westdeutschland?
Es gibt keinen grundlegenden innerdeutschen Ost-West-Unterschied. Bei den Bürgerhaushalten in Deutschland geht es mittlerweile vor allem um die Herstellung von Bürgernähe. Das heißt, dass die Beziehung zwischen Politik und Verwaltung auf der einen Seite und der Bürgerschaft auf der anderen verbessert werden soll. Der Bürgerhaushalt ist somit auch symbolische Politik. Um das Vertrauen der Bürgerschaft in die öffentliche Hand zu stärken, werden vor allem kleinteilige Maßnahmen umgesetzt, die auf der Ebene der Quartiere eine Rolle spielen. Es geht da zum Beispiel um die Verbesserung von Sauberkeit an bestimmten Orten der Stadt, um die Neugestaltung oder Errichtung eines Spielplatzes, um das Angebot von Bibliotheken oder die Verlängerung von Fahrradwegen etc. Die großen finanzpolitischen Fragen werden in den hiesigen Bürgerhaushalten entgegen manch offizieller Rhetorik nicht wirklich zur Disposition gestellt. Der Bürgerhaushalt ist für die kleinen Dinge zuständig, an großen Fragen wirkt die Bürgerschaft eher über Referenden in Form von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden mit.
Darüber hinaus stehen Bürgerhaushalte in der Funktion, die Bürgerschaft über die Finanzen der Stadt zu informieren. Ich halte diesen Aspekt der politischen Bildung für einen starken Effekt der hiesigen Bürgerhaushalte. Es gab immer wieder kritische Stimme die sagten, dass damit Kürzungen legitimiert werden sollten, aber davon bin ich weniger überzeugt. Vielmehr ist eine Information über die Finanzen wichtig und die Rathäuser, die einen Bürgerhaushalt organisieren, haben in diese Punkt einen nicht zu verachtenden Öffnungsprozess durchlaufen. Vor ein paar Jahren noch war die Verwaltung viel verschlossener, das hat sich im Sinne der Bürgernähe geändert. Probleme sehe ich eher auf anderen Gebieten: Gerade weil die Kommunalfinanzen knapp bemessen sind, treten Bürgerhaushaltsvorschläge in Konkurrenz zu anderen Projekten. Um es auf den Punkt zu bringen: Wenn die Liste der Bürgervorschläge eingereicht wird, ist eigentlich schon kein Geld mehr da, was für viele von Bürgerbeteiligung überzeugte Kommunalpolitiker/-innen ein echtes Dilemma ist. Idealerweise sollten in einer solchen Situation Bürger- und Gemeinderatsprioritäten miteinander abgeglichen werden, so dass eine neue Prioritätenliste entsteht. Dies geschieht jedoch nur in den seltensten Fällen, häufiger werden bei dem Schritt „Rechenschaft“ relativ vage Antworten gegeben, bei denen nicht mehr klar ist, ob dies ein Vorschlag aus dem Bürgerhaushalt war oder eine Maßnahme, die bereits schon geplant war.
Um mehr Übersichtlichkeit zu bekommen, wäre die Einführung von Bürgerhaushaltsbudgets für kleinteilige Maßnahmen in der oben beschrieben Ergänzung mit der Konsultation zu strategischen Orientierungen eine gute Lösung. Aufgrund des diffusen Umgangs mit Bürgervorschlägen, sind Bürgerhaushalte mancherorts in die Kritik gekommen bzw. wurden von der Bürgerschaft nicht weiter beachtet, so dass die Verfahren schließlich abgebrochen wurden. Der Anteil der Kommunen, die nach kurzer Zeit mit dem Bürgerhaushalt wieder aufhören, ist übrigens relativ hoch. Dies ist oft dann der Fall, wenn Bürgerhaushalte ausschließlich als Marketinginstrument eingesetzt werden. Zweifelsohne ist es sinnvoll und legitim mit Bürgerhaushalten auch Stadt-Marketing zu betreiben. Allerdings sind Bürgerhaushalte nur dann langfristig erfolgreich, wenn sie ein konkretes Beteiligungsangebot unterbreiten, dessen Ergebnisse für die Bürgerschaft nachvollziehbar sind.
Wie kam es eigentlich zu dem eingangs erwähnten Forschungsprojekt zu Bürgerhaushalten in Europa? Welchen Untersuchungsansatz haben sie mit dem Projekt verfolgt?
Die Wissenschaftler, die sich in unserem Forschungsprojekt „Europäische Bürgerhaushalte“ zusammengefunden haben, hatten zuvor meist schon über das Beispiel in Porto Alegre publiziert. Damals wurde jedoch bei öffentlichen Diskussionen über diese Thema schnell gesagt, dass eine Übertragung des Ansatzes der brasilianischen Vorzeigestadt nicht möglich sei. Dies fanden wir spannend. Und wir wollten wissen, welche Arten von Bürgerhaushalten es in Europa gibt und wie die Idee von Porto Alegre aufgegriffen wurde. Heute wissen wir, dass es ein „Porto Alegre in Europa“ in dem Sinne nicht gibt, dass keine europäische Großstadt mit Hilfe des Bürgerhaushalts einen grundlegenden sozialen Wandel erreicht hat, wie es bei vielen Beispielen in Lateinamerika der Fall ist. Dies liegt jedoch mehr am politischen Willen der verantwortlichen Akteure und der Bereitstellung von Geldern als an der Tauglichkeit des Verfahrens. Wir haben durchaus Städte in Europa gefunden, deren Bürgerhaushaltsverfahren dem von Porto Alegre nachempfunden ist. Auch haben wir in manchen Bürgerhaushalten soziale Effekte nachweisen können, nur waren diese bis auf einige Kleinstädte in Italien begrenzt. Darüber hinaus ist es uns gelungen zu zeigen, dass ein Bürgerhaushalt zur Modernisierung der Verwaltung beitragen kann. Insbesondere die deutschen Bürgerhaushalte haben dies thematisiert, das ist ihr Verdienst in der internationalen Diskussion. Dass im Gegensatz zu anderen europäischen Beispielen die Effekte in Deutschland auf diesem Gebiet relativ gering blieben, liegt unter anderem daran, dass sich die Zielsetzung der hiesigen Beispiele hin zu einem Bürgerhaushalt der Bürgernähe geändert hat.
Wenn Sie ein Zwischenfazit ziehen: Welche typischen Entwicklungen und Trends verzeichnen Sie bei den Bürgerhaushaltsprojekten in Europa? Und wie stark ist die Idee eigentlich mittlerweile verbreitet?
Es gibt keinen einheitlichen Bürgerhaushalt in Europa. Genauso wie es verschiedenen Typen des Sozialstaates gibt, gibt es unterschiedliche Modelle des Bürgerhaushalts. In unserem Forschungsprojekt haben wir hierzu eine Typologie erarbeitet, die sechs Idealmodelle vorsieht. Diese kann von interessierten Kommunen als ein Kompass herangezogen werden. Es geht nicht darum einen bestimmten Idealtyp zu kopieren, sondern darum, je nach eigenen Zielen verschiedene Ansätze zu kombinieren. Die aus einem Sechseck bestehende Typologie (zur Abbildung) kann zur Einordnung des eigenen bzw. des geplanten Bürgerhaushalts genutzt werden. Je nachdem, ob ich soziale Aspekte aufnehmen möchte, kann ich mich an dem Idealtyp „Community Development“ oder an dem Verfahren „Porto Alegre in Europa“ orientieren. Während beim ersten Fall Fonds für sozial benachteiligte Quartiere eingeführt werden, existieren im zweiten, wie bei der brasilianischen Vorzeigestadt, Kriterien, nach denen öffentliche Gelder zwischen den Quartieren verteilt werden. Strebe ich mit meinem Bürgerhaushalt eine Modernisierung der Verwaltung an, müssten z.B. gute Möglichkeiten der Diskussion in Kleingruppen geschaffen werden, in der detaillierte Lösungsvorschläge für spezifische Probleme erarbeitet werden können. Hier würde ich die notwendigen Instrumente bei dem Idealtyp „Konsultation über öffentliche Finanzen“ finden.
Fragt man nach einem einheitlichen Trend, so ist zu sagen, dass es Entwicklungen um all diese Pole herum gibt. Am weit verbreitesten sind jedoch Verfahren, die Ähnlichkeiten mit dem Idealtyp der Bürgernähe haben, der, wie bereits erwähnt, in den letzten Jahren auch in Deutschland an Bedeutung gewonnen hat. Somit würde eine Grafik für das Jahr 2010 eine entsprechende Verschiebung der deutschen Kommunen in diese Richtung vornehmen. Was die Zahl der Beispiele angeht, so gibt es in Europa über 250 Bürgerhaushalte, wenn man die eingangs beschriebene Definition heranzieht. In Deutschland entsprechen ca. 20 bis 40 Beispiele diesen Kriterien, weitere Städte bereiten jedoch einen Bürgerhaushalt vor.
Was meinen Sie: Ist Europa bereit für mehr Demokratie und Mitbestimmung in der Politik?
Bürgerhaushalte sind nur ein Beispiel von vielen neuen Verfahren der Bürgerbeteiligung, die in den letzten beiden Jahrzehnten in Europa entstanden sind. Wir haben sie sozusagen als Bestandteil einer größeren Entwicklung untersucht. Zusammenfassend kann man sagen, dass diese neuen Partizipationsverfahren ein Zeichen dafür sind, dass die repräsentative Demokratie auf der Suche nach einer Ergänzung ist. Die Richtungen können dabei sehr unterschiedlich sein. Nicht immer bedeutet Partizipation auch eine Delegation von Entscheidungskompetenzen auf den Bürger, sondern die Farben und Spielarten von Bürgerbeteiligung haben wir in unseren Typologien beschrieben. Letztlich ist noch darauf aufmerksam zu machen, dass der Bürgerhaushalt meist nur die lokale Ebene erfasst. Es gibt zwar mit dem Schulbürgerhaushalt von Poitou-Charentes in Frankreich ein Beispiel auf regionaler Ebene, aber wenn wir von Bürgerbeteiligung in Europa sprechen, dann müssen wir in Zukunft auch Bürgerbeteiligung auf nationalstaatlicher und europäischer Ebene mitdenken und ausbauen. Sie sehen, für Forschung und Praxis gibt es noch viel zu tun.
Publikationen aus dem Projekt „Europäische Bürgerhaushalte“:
Über die Bürgerhaushalte in Europa: Sintomer, Yves/ Herzberg, Carsten/ Röcke, Anja (2010): Der Bürgerhaushalt in Europa – eine realistische Utopie, Wiesbaden, VS-Verlag.
Über die Bürgerhaushalte in Deutschland: Herzberg, Carsten (2009): Von der Bürger- zur Solidarkommune. Lokale Demokratie in Zeiten der Globalisierung, Hamburg, VSA-Verlag.